2014年4月。南昌市打响了户籍改革的第一枪―――“超生儿”落户 与社会抚养费征收脱钩，即无论是否计划内出生新生儿，凭出生医学证明新生儿均可落户。换一种通俗直白的说法就是：“超生户”、“黑户”可落户。实施时间为4月1日。在全国普遍推行超生儿”落户与社会抚养费征收挂钩的大背景下，南昌市的户籍管理新政无疑是一个颠覆性的举措，因而引发了社会各界的极大关注。

　　2014年7月3日。江西省公安厅、江西省卫生和计划生育委员会联合下发了《关于进一步加强出生登记管理工作的通知》。《通知》内容主要就是将南昌市户籍管理新政推广到江西全省。人口和计划生育工作是关系国计民生的大事，也是涉及千家万户的难事，可谓牵一发而动全身。江西这一颠覆性户籍管理新政的出台，必将对江西全省乃至全国的人口计生以及其他相关工作产生重大影响，其影响程度之深、涉及范围之广、冲击强度之大，在短期内或是基层政府难以承受之重！因此，江西各级党政组织对此应有充分估计和判断，并未雨绸缪做好应对工作。

　　一、客观评价基层政府“超生儿”落户与社会抚养费征收挂钩做法

　　通过“超生儿”落户与社会抚养费(称超生费)征收挂钩，达到促使违规生育者履行缴纳社会抚养费义务，进而促进人口计生工作是当前计生部门普遍采取的最重要、最有效的管理手段之一，也是全国各地比较通行的做法，并已经实施了很多年。如2009年，江西省抚州市K县《关于进一步做好社会抚养费征收管理和规范办理户口登记切实加强计划生育情况审查工作的通知》第二条第三款规定：“对违反计划生育政策生育并已按规定足额交纳了社会抚养费的出生人口，凭《K县计划生育社会抚养费征收证明》、《江西省社会抚养费征收专用收据》、乡(镇)人口计生办的《婚育情况证明》，新生儿分娩医疗单位的《出生医学证明》，新生儿父母户口薄及身份证办理户口登记。”

　　各地采取“超生儿”落户与社会抚养费征收挂钩的做法取得了非常好的效果。一是社会抚养费征收标准统一、管理规范、方法简单。采取这种办法后，各地社会抚养费征收额逐年大幅增长。如K县从2009年开始采取落户与收费挂钩法后，当年征收社会抚养费总额为746万，而到了2013年，则达到2694万元，四年差不多翻了两番。二是征收标准统一且按《条例》足额征收(K县2013年首次征收，夫妇双方为农业户为2.6万元，夫妇一方为非农户为3万元，夫妇双方为非农户为3.4万元)，客观上对违规生育者形成了较大压力，进而促使生育对象主动自觉地实行计划生育。

　　当然，我们也应当承认，尽管这种“超生儿”落户与社会抚养费征收挂钩的做法在中国国情下存在某种合理性，在实际工作中也很有效果，并且也得到了高层某种程度的默认(如2010年第六次全国人口普查，对普查之前开展的户口整顿工作，各省均规定对在人口普查登记过程中如实申报的政策外生育的人员，可按本省(区、市)人口与计划生育条例规定的较低标准征收社会抚养费)。但深究起来，这种做法还是存在暇疵的，即缺乏充足的法律依据，也就是说“落户与收费挂钩”的做法属于地方政府的“土政策”。

　　二、对于户籍管理新政可能带来的冲击应有足够清醒的认识

　　在当前形势下，改变多年实行的“超生儿”落户与社会抚养费征收挂钩的做法，将会对人口计生工作现有秩序产生较大冲击，具体表现在：

　　一是向社会尤其是计生对象发出错误信号。近年来，随着放松计划生育政策呼声的高涨、尤其是二胎政策的实施，人口计生工作较以前已大为放松，如今再把“超生儿”落户与社会抚养费征收脱钓，必然向社会尤其是计生对象发出人口计生工作弱化的信号，很多人甚至会把它解读为政府不再管计划生育，也就是说可以完全放开生育。如此，长期以来紧绷的计划生育这根弦可能一下子松懈，人口计生部门经过长期艰苦努力形成的计划生育工作基础可能毁于一旦(如果以后再要恢复将难上加难)。这样的结果，会不会使人口计生工作陷入混乱无序并导致人口出生率快速反弹？

　　二是行政执法成本大增或将压垮计生机构。“超生儿”落户与社会抚养费征收脱钓后，预料90%以上的违规生育者不会自觉缴纳社会抚养费，征收社会抚养费的有效手段就只有由人口计生部门做出决定并向人民法院申请强制执行了。采取这种方法征收社会抚养费的成本非常高的，如K县每年出生人口大约在3000人左右，其中违规生育比例在20%左右，也就是600例左右，而该县以前通过法院强制执行的案件，最好的年份也只有60例。也就是说，如果600案例件全部由法院强制执行的话，那恐怕人口计生委和法院所有的人来做这项工作都难以完成。况且，如此大面积采取强制措施，极可能引发大量的社会矛盾。

　　三是政策多变损害政府公信力破坏社会公平。“超生儿”落户与社会抚养费征收脱钓后，由于执法难度和成本等因素(如大量违规生育者外出打工等)，必然有大量违规生育者逃避履行缴纳社会抚养费的义务，而之前因为“挂钓政策”已缴纳社会抚养费的违规生育者就会感觉受骗上当，这些人很可能上访，要求政府退回之前已缴纳的会抚养费，政府显然不可能退回这些已征收的抚养费，矛盾可能由此产生。

　　四是影响乡镇收入和县乡计生经费保障。不可否认，中西部地区工商业不发达， 乡镇财政拮据，在这种情况下，人口计生部门征收的社会抚养费实际上成了乡镇财政最重要的收入来源之一(许多地方占财政收入的三分之一左右)，如果没有了这块收入，一些乡镇政府的运转可能出现困难，甚至可能揭不开锅。还有，尽管法律政策规定各级政府应当将计生经费列入财政预算，但在实际工作中，县乡人口计生经费相当一部分是靠征收社会抚养费(通过财政返还)。收不到社会抚养费，县乡人口计生工作经费也必然随之减少。经费不足，工作难度大，基层干部、尤其是计生干部的工作积极性受挫，必然要影响人口计生事业的健康发展。

　　三、立足省情、正视问题，积极稳妥推进户籍管理新政

　　我国人口和计划生育事业取得了举世瞩目的伟大成就，实现了人口再生产类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的历史性转变。这一成就的取得离不开我国制定并实施了一系列符合中国国情的计划生育政策，这其中毫无疑问包括地方政府的“土政策”。 正如一位县老计生委主任感慨地说：“我们那时不狠搞计划生育，扒老百姓的房子，拉牛赶猪，就要多生4亿人，多4亿人，还是现在的中国吗？”

　　因此，我们应当历史地客观地看待地方政府在计生工作中制定的一些“土政策”， 把地方政府这些行为放进历史长河加以审视，承认其在我国社会主义初级阶段的特定历史时期存在的合理性、合道德性和必然性，承认其在我国控制人口增长中曾经并依然在产生的重要作用。正因为此，尽管那些“土政策”不那么人道，但还是得到了包括计划生育对象在内的社会各界人士尤其基层干部群众的解理、认同和支持。这是应当是理解包括计划生育政策在内的中国社会诸多问题的一个重要视角，或者说是一把“钥匙”。

　　当然，肯定“土政策”曾经并还在起的作用，并不能回避“土政策”曾经并还在对社会和计生对象产生的伤害，也不是说要让这些“土政策”一直延续一下。包括“超生儿”落户与社会抚养费征收挂钓在内的“土政策”退出历史舞台是必然，是迟早要发生的事，而且退出时间越早越好，因为它符合当今世界人权发展潮流。问题的关键是，我们必须在理想与现实之间找到平衡点，即制定出既符合法律规定、又切合实际、而且行之有效的政策来取代地方政府现行的“土政策”。

　　人口问题关系国计民生，容不得闪失，也经不起折腾，一切与之相关改革都必须慎之又慎。笔者认为，对于户籍管理新政，各地应根据实际情况分步实施、稳步推进。更重要的是，各级政府政策研究和人口计生部门，应加紧研究制定相关政策措施，以确保户籍管理新政不会对我省的人口计生以及基层其他工作产生太大冲击。