一、新型城镇化面临新问题

　　2013年我国城镇化率达53.73%，7.3亿城镇常住人口当中，包含了约2.69亿农民工。这些农民已在城市工作，户籍却在农村，他们很难享受城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务，却不愿进城落户，一些城镇居民甚至想方设法把户口迁去农村。

　　陈东有：省委、省人民政府近日正式下发《关于完善城镇化发展体制机制 提高城镇化发展质量的意见》，提出逐步建立城乡统一的户口登记制，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。想当年，“农转非”让多少人挤爆了头，如今要取消农业户口与非农业户口的区别了，从各界反应来看，却并不热烈。您怎么看？

　　马雪松：最近几年，农民工兄弟对如何解决自己的身份和权益问题又有了新的想法。国家卫计委流动人口服务与管理司的调查表明， 74%的农村户籍流动人口，愿意在城市长期居住但不愿意放弃农村户籍。不愿意“农转非”的主要原因是想保留土地；而想“农转非”的主要原因中子女教育、升学和城市居民的社会保障两项就超过70%。这是新型城镇化需要面对的一个新问题。

　　当前，我国正在经历着世界上规模最大的城镇化进程，特别是进入新世纪以来，城镇化呈加快发展的态势。2000年-2013年，我国城镇化率提高了16.07个百分点，年均增加1.24个百分点。不过，官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，同时也包括没有城市户口、在城市居住6个月以上的流动人口，这些流动人口大部分为进城务工经商的农民。2013年我国城镇化率达53.73%，超过7.3亿城镇常住人口当中，包含了约2.69亿农民工。这些农民已在城市工作，户籍却在农村，没有城镇户籍，也享受不到城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务。把这些没有城市户口的“城市人口”统计进城市化率，我们以为就是“不完全城市化”，也有学者称之为“半城市化”、“浅度城市化”。

　　“不完全城市化”的主要特征，就是计入城市常住人口中的进城务工人员没有真正融入城市，没有实现个人的城市化。学界大多数人和政府相关部门一直认为，户籍门槛是进城务工农民市民化的最大障碍。但是，通过调查，我们发现其实不然。一方面，数以亿计的农民进城务工经商，特别是新生代农民工，他们没有父辈对乡土的眷恋，已经离不开城市了；另一方面，不管是已经进城的农民工还是留在乡村的农民，即便已经考入大学的农村学子，他们对城市户口的态度已经发生了根本的变化：不稀罕、不盼望了！有些此前已经“农转非”了的人还希望将户口转回农村。

　　农业部农村经济研究中心去年在南昌县进行的城镇化调查显示，2012年南昌县实行降低城镇落户门槛的政策以来，农转非数量不仅没有出现快速增加，反而呈现了加速下降的趋势。2012年农转非总数为1069人，省内农转非为458人，分别比上年下降了38%和41%；2013年1月-2月农转非总数为81，省内农转非仅为25人，继续呈加速下降的态势。与南昌县百万以上人口、近30万农村转移劳动力的规模相比，全县农转非总量很小。

　　我们在2010年对江西省赣州市章贡区白云村、红旗村、沿垇村、垇下村、沙河村的调查显示，没有一人愿意“农转非”。

　　过去考上大学的农村学生“转户口就是转身份”，但南京农业大学提供的近几年数据显示：2011年到2012年，大学新生中不迁户口到校的比例在50%—60%，而到了去年，这一比例达到了73%。调查显示，南京高校普遍出现了此类现象，不迁户口的新生超过了六成。

　　城市规模在不断扩大，城市常住人口在不断增加，而常住人口中2亿多农村户籍人口却不愿放弃农村户籍，不愿完成自己的“市民化”过程。我国城市化正面临更加尴尬的“不完全”困局。

　　二、“不完全城市化”的负面影响

　　实现了职业转移，但没有实现身份转变和居住地转移的“不完全城市化”人口，数以亿计，带来一系列社会问题，如农村中留守儿童和老人问题、农业生产受到影响、“春运”造成资源巨大浪费、民工荒问题等等。

　　陈东有：我国的城镇化建设既有巨大的成就，也存在不少问题，特别是进城务工的农民工，如何通过解决他们的身份问题来更好地解决他们的权益保障问题，政府、研究者和农民工自己，都作了很大的努力。目前来看，不愿加入城市户籍这种思想上价值判断的新变化，对农民工自身的务工去向不是没有好处，但使原有的问题依然存在，同时也会产生新的问题。这些问题的表现是什么？

　　马雪松：实现了职业转移，但没有实现身份转变和居住地转移的“不完全城市化”人口，数以亿计，带来了一系列社会问题。

　　留守问题。国家统计局 2014年5月12日发布的《2013年农民工监测调查报告》显示，2013年度全国农民工为26894万人。由于长期以来的制度安排，绝大多数农民工不能举家迁移进城，只能单独或夫妻共同进城务工打拼，将老人和孩子留在农村。来自全国妇联、全国老龄办的数据显示，目前我国农村留守儿童人口约5800万，留守老人多达4000万。

　　由于青壮年外出务工，留守老人不仅“老无所依”，还要承担从事农业生产和隔代扶养的责任。中国老龄科学中心的一项调查显示，我国农村60-64岁的老人中，有62.7%的人依然从事农业生产；农村65-69岁的老人中，有47.6%的人依然从事农业生产；即使是70-74岁的农村老人中，也还有29.2%的人在从事农业生产。

　　很多农民工进城务工，就是为了子女有更好的生活条件和获得更好的教育，但因为长期在外务工，种种条件限制，子女又不能随行外出，使得留守儿童“幼无所靠”，孩子们不仅安全没有保障，生活没有依靠，学业缺乏指导，由于亲情的失落，人格发育也是不健全的。不完全城市化很可能造成断送一代人的恶果。

　　农业生产受到影响。农业生产受到的影响表现在以下几个方面：一是土地流转机制的不健全，青壮年外出打工，农村承包地无法实现有效的规模经营；二是留守老人由于年龄和文化的局限，只能粗放管理，也无法通过科技手段提高生产率；三是撂荒严重。根据最近各地陆续公布的第二次全国土地调查，由于农村常住人口不断减少，许多地方耕地撂荒现象不断增多。江西的调查结果也显示，人均耕地少、耕地后备资源不足的基本情况没有改变，耕地保护形势依然十分严峻。

　　“春运”造成资源巨大浪费。农民工候鸟式迁移，造成了我国的“春运”奇观，每年春运期间，几十亿人在城乡奔波，据报道，2014年春运人数超过36亿人次。不仅给交通运输造成巨大的压力，同时也是社会财富和资源的巨大浪费。

　　民工荒问题。每年春季，“民工荒”问题就成了社会关注的热点。尽管造成民工荒问题的原因是多方面的，但农民工在城市“居无定所”是其中重要原因之一，“无恒产者无恒心”，因为农民工没有完全融入城市，没有在城市定居，从而增加了他们的流动性。尽管农民工“用脚投票”对改善其待遇有一定的积极意义，但对企业和农民工个人的不利影响也是明显的。首先，企业没有一支稳定的职工队伍，直接影响到企业的生产活动，有时有了订单却没有工人，无法完成合同；其次，无法提高职工的技能水平，不仅影响生产效率，也影响企业的转型升级；最后，农民工流动频率增大，不能在一个城市稳定就业，也增加了他们的流动成本，降低了他们的收入。

　　还有新生代农民工问题和不利于促进消费、拉动内需等方面的问题。

　　三、人口流动的推力与拉力

　　人口流动是两种不同方向的力作用的结果，一种是促使人口流动的力量，即有利于劳动力转移的积极因素，一种是阻碍人口流动的力量，即消极因素。

　　陈东有：确实，现在的农民不是一窝蜂地往城镇迁移了。那么，造成农民工兄弟作出新的判断和选择的原因又是什么呢？

　　马雪松：唐纳德·博格等人于20世纪50年代末提出了城市化的“推力-拉力”理论。其主要内容是，人口流动是两种不同方向的力作用的结果，一种是促使人口流动的力量，即有利于劳动力转移的积极因素，一种是阻碍人口流动的力量，即消极因素。在人口流出地(农村)存在上述两种力量，当积极因素占据主导地位时就会将当地居民“推出”土地；反之，当阻碍人口流动的因素占据主要地位时，就会将农村人口“拉住”而留在当地；同样，在人口流入地(城镇)也存在着类似情况。因此，劳动力转移和城市化进程就是农村“推力”大于“拉力”、城镇“拉力”大于“推力”，从而在城乡之间形成了“推力-拉力”机制共同作用的结果。

　　我国城市化过程，有与世界城市化规律相一致的地方，也有其不相一致的地方，不相一致的地方主要是我国的制度安排起了重要作用，而有些制度安排恰恰是不符合城市化一般规律的。目前，不完全城市化的制度安排人为地造成了“推力”与“拉力”的博弈，不仅延缓了我国城市化的进程，同时造成了一系列严重的社会问题。

　　利益比较。农民是理性的经济人，他们选择进城务工是因为种田利润微薄，尽管进城务工收入低于城镇企业职工的收入，但进城务工一个月的收入就超过了一亩田种水稻一年的收入。同样，他们选择既进城又保留农村户籍，也是利益的原因。

　　首先是承包地和宅基地的权益；其次是种粮和其他各种补贴；第三，农民不愿放弃农村户籍还有两个原因，一是集体资产收益，在村集体资产的所有权和收益权没有折股量化到人的前提下，农民不敢轻易放弃农村户籍；二是征地拆迁的收益。

　　对城市缺乏归属感。大量农民进城务工，不少人在城市务工10年、20年以至更长的时间，但在社会保障、公共服务等方面享受不到与城镇职工同等的待遇，城市对农民工和城镇企业职工没有做到“同工同酬同保障”。社会保障水平不仅低于城镇企业职工，同时存在转移接续的困难。对城市没有归属感，城市对农民工的“拉力”仅仅表现在眼前的打工收益上，而缺乏长期迁移的稳定预期。

　　进城就业农民子女读书难。农民工对随迁子女读书问题的关切甚至超过了对工资收入的关切。进城务工农民随迁子女的义务教育阶段的读书问题，中央政府在2003年即有明文规定，以“两个为主”解决农民工子女在城市的就学，即以输入地为主，以公办学校为主。但在许多城市并没有完全落实中央的政策，或为进城务工人员子女读书增加了许多附加条件。如有的城市对农民工子女进入公办学校的条件是，必须签订劳动合同、必须办理养老保险、必须居住一定年限，有的甚至必须出示计划生育证明，等等。

　　住房问题。虽然包括江西在内的各省，都制定了许多政策，将逐步允许农民工住廉租房，购买经适房，但毕竟数量有限，条件也有限制，许多农民工要在城市生活， “天价”商品房又使他们望而却步。

　　四、统筹城乡，创新机制，破解困局

　　进城务工人员的市民化，仅有户籍制度改革是不够的，还必须创新机制，让他们在城镇享有保障性住房的权利，并有权有钱逐步购买拥有产权的住房，使其子女享有城镇孩子们同等的受教育权利。

　　陈东有：江西要求到2020年，全省常住人口城镇化率力争达到或接近全国平均水平，户籍人口城镇化率显著提高，就必须解决农民工的归属感问题。过去我们解决农民工进城务工中的问题往往是出现一个，想办法解决一个，但是问题多了，办法不一定设计得出来，所以出现问题的积压。现在看来，解决新问题需要新办法，必须通过制度设计来统筹解决。

　　马雪松：破解“不完全城市化”困局，必须统筹城乡，创新机制。实践已经证明，进城务工人员的市民化，仅有户籍制度改革是不够的；同时还必须提高他们在城镇务工的工资收入，明确他们在农村应该享有的权益并保护其不受侵害；还必须创新机制，让他们在城镇享有保障性住房的权利，并有权有钱逐步购买拥有产权的住房，其子女享有城镇孩子们同等的受教育权利，等等。

　　政府让利，增加农民工工资收入。30多年来，农民工为国家建设和发展作出了巨大贡献，工资收入却长期低于城镇职工，对他们来说是不公平的，也不符合同工同酬的劳动制度原则。

　　政府应当改革税收政策，向企业让利，特别是向中小企业让利，使企业有增长农民工工资的利润空间；然后，通过制定工资集体协商制度，消除就业歧视，实现同工同酬同保障，逐步提高农民工工资收入。

　　创新土地制度，深化农村产权改革。首先要确权颁证，推进农村集体建设用地使用权进入市场，实现城乡建设用地增减挂钩，动态平衡：将“农村耕地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体资产收益权、农房所有权和林地使用权”等用权属证的形式确权到户，使之成为农户法定的资产，实现农村资源向资本的转变；确定权属的农房及宅基地，在设定一定条件的情况下，可以进入流转交易市场，获取现金，进城购房；确权后没有进入市场变现的，应与村镇规划和新农村建设相结合，用政府补贴的形式，鼓励农户搬迁到中心村或置换为搬迁安置房；当然，这种搬迁必须尊重农民自己的意愿。

　　其次是完善耕地流转制度。对农村耕地承包经营权进行确权颁证，允许农民即使获取城镇户籍也不失去土地承包经营权。在确权颁证的基础上，成立土地流转的相应机构，建立流转制度和程序，这样，既维护了进城农民的合法权益，又扩大了土地经营规模。农村只有实现适度规模经营，才能使种田能手返回农村，才能避免农村的“空心化”，才能逐步实现农业现代化。

　　最后要对村集体经济进行股份制改造，明确农民的股权。农民进城后，股权不变，成了市民后仍然可以参与村集体的股份分红。当然股权也可出让变现。使进城农民(包括农村户籍的大学生)没有失去利益的后顾之忧，安心进城，带资进城，体面进城。

　　多措并举，完善进城农民的住房保障体系。农民转化为市民，仅有职业的转换是不够的，仅有空间的流动是不够的，即使加上户籍身份的转换也是不彻底不完全的。如果进城农民不能在城市定居，不能举家随迁，不能获得可靠的社会保障，就不能最后完成市民化的过程。所以，在进行户籍改革的同时，一定要进行住房和社会保障的配套改革。

　　切实解决进城务工农民随迁子女义务教育问题。建议进一步放宽农民工子女义务教育阶段的入学条件，取消劳动用工合同、养老保险凭证等硬性约束条件，只要能证明其农民工子女身份，就应该让他们与城市孩子享受一样的义务教育。同时，要根据城镇化进程，在科学预测的基础上，作好学校网点调整、师资力量配备等方面的规划和建设，真正满足城镇化对教育的要求。

　　嘉宾名片

　　马雪松，1953年7月生于江西南昌市，现任江西省社科院二级研究员、江西省首届文化名家。主要从事社会学研究，主持完成两项国家课题和十几项省级课题。出版《特大洪灾与社会控制》《从盲流到产业工人》《小城镇建设概论》等著作十余部，论文八十余篇。

　　特约主持人名片

　　陈东有，1952年冬生于江西南昌市，祖籍江西丰城。南昌大学教授、博士生导师。1969年初中毕业下放农场劳动，1984年本科和1990年硕士毕业于江西大学中文系，1997年获厦门大学史学博士。现任江西省人大常委会委员、内务司法委员会副主任委员，曾任省委宣传部常务副部长、南昌大学党委副书记等职务。主要从事文学史、社会经济史和管理学的教学与研究。

　　(说明：本文原刊《江南都市报》专栏“江南新视野”第48期，2014年6月23日，责任编辑：黄铭、黄浦江。)